无锡出台中国首个关于环境公益诉讼的地方规定

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无锡市

Wuxi City Releases Regulation on Environmental Public Interest Litigation

无锡环保法庭是第一批开始环境保护专门法庭试点工作的，迄今为止，也是中国头一个和唯一一个公开宣布受理环境保护组织和个人所提起的环境公益诉讼的法庭（见2008年5月8日人民日报）。近日，无锡市中级人民法院和无锡市检察院联合推出了环境公益诉讼规定，将社会各界关注的目光再次聚焦到了无锡环保法庭（见2008年11月24日中国环境报）。而略早前的一篇人民网的报道也对这一规定作了简短的说明。据称，这是中国第一项关于环境公益诉讼的地方性规定，意义自然深远。从反响来看，规定一出台即得到了环境保护倡导者们的热烈欢迎，被认为这将是中国治理污染的一剂良方（见中华环保联合总会网站新闻）。

无锡环境公益诉讼规定（以下简称无锡规定）引入了一些颇具创新性的程序设计，如检察院督促起诉程序，来促使环境保护政府部门履行其行政职责。根据无锡规定，对于侵害环境公益的违法行为，相关环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监督职责的部门依法应当进行查处而未查处的，人民检察院应当向其发出检察建议书，建议其依法履行查处职责。人民检察院对涉及侵害环境公益的民事案件，经审查认为相关环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监督职责的部门对侵害环境公益的违法行为已经依法进行过行政处罚，但侵害行为造成的损害后果尚未处理的，可以督促相关环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监督职责的部门起诉。虽然从新闻的报道中我们还不能明确得知这里所指的诉讼倒底是什么诉讼，但至少可以看出这应当是由 环境保护行政主管部门作为原告的诉讼类型。而从上下文来看，诉讼的被告似乎更可能是环境污染者。

近年来，环境法学者们也对环境公益诉讼的程序设计进行了思考，其中包括环境保护行政主管部门怠于对环境违法行为履行查处职责的状况。有的学者曾建议在这种情况下，给环境保护行政主管部门设定一定的期限，期满后仍未采取措施的，公民或者环保团体可以向人民法院提起环境公益诉讼，请求人民法院责令环境保护行政主管部门履行查处职责。无锡规定中的检察院督促起诉程序在一定意义上来说，也是要达到同样的效果，即推动环境保护行政主管部门对环境违法行为的依法查处。但如果做一个小小的比较，我们不难发现无锡规定和学者们所推动环境公益诉讼还是有所不同，至少体现在以下两点：首先，无锡规定仅仅明确了检察机关作为原告提起环境公益讼的情形，而未对学术研究中所讨论的公民个人和环保组织的原告主体地位有所涉及；其次，无锡市规定检察机关向环境保护行政主管部门发出检察建议书，建议其依法履行查处职责或督促其向污染者起诉（如前所述，究竟谁是起诉的被告，从报道本身来看并不十分清楚），但未授权检察机关对环境保护行政主管部门提出诉讼。从2008年11月24日中国环境报的相关新闻标题来看，如环境保护行政主管部门在经督促后一定期限内无正当理由仍未向法院提起诉讼的，检察机关可代表公众利益提起诉讼（这一点在报道正文中并未详述）。但即使将这一点考虑在内，也并不大可能改变我们刚才讨论的结果，因为即便检察机关除了督促建议权外还有权直接提起诉讼，但其诉讼似乎只能针对污染者，而不能将未能履行查处职责的环境保护行政主管部门包括在内。

另外我们还注意到了无锡规定中被告承担法律责任的特点。从报道来看，无锡规定中环境公益诉讼的救济方式主要为判决被告承担环境恢复费用。与判决被告为一定行为（如停止侵害、排除妨碍等）的责任形式相比，这是一个以金钱给付为内容的责任方式。如果与美国的公民诉讼（也可以说是美国的环境公益诉讼）程序作一个比较的话，无锡市还规定了污染受害者可以作为第三人加入环境公益诉讼，要求对其所受实际损失予以赔偿，而美国的公民诉讼则不允许污染受害者作为原告，也不允许对其个人所遭受的污染损害在公民诉讼中予以赔偿。这一区别也从一个侧面反映出了中美之间基本法律制度的不同。在美国，污染受害者要求赔偿实际损害的纠纷通常是按照普通法上的诉讼来解决的，而涉及“公益”的讼争则交由成文法所规定的公民诉讼来解决。中国并不象英美法系国家那样对这两种诉讼加以区分，因此，污染受害者的实际损害和维护环境公益这两类问题就必须得放到同一个制度框架下去解决。

关键词：环保法庭 环境公益诉讼 地方规定